上海实施垃圾分类一周年:经验与借鉴

2022-09-06 10:10 易臻真

自2019年7月1日《上海市生活垃圾管理条例》(下称《条例》)正式实施以来,上海在垃圾分类这件“小事”上,全民参与、全程发力,践行垃圾分类“新时尚”的社会氛围愈发浓厚。在《条例》实施一周年之际,系统梳理上海垃圾分类工作的成效和经验尤为关键。垃圾分类“新时尚”是如何改变一座城的?如何辐射并影响周边区域的?由攻坚战转入持久战后,如何真正实现垃圾分类工作常态化、长效化、规范化?


7月4日下午,“长三角议事厅”在华东师范大学中山北路校区的大夏书店举行。本次沙龙邀请了爱芬环保联合创始人郝利琼及教育部人文社科重点研究基地·中国现代城市研究中心主任、华东师大城市发展研究院院长曾刚教授共话垃圾分类的柔与刚。


垃圾分类工作的责任主体在居民


上海社区垃圾分类资深专家、爱芬环保联合创始人郝利琼首先向大家介绍了爱芬基于多年实践工作总结出的社区垃圾分类工作推进模式,即“三期十步法”(详见图1)。作为一家专注于做社区垃圾分类的民非组织,爱芬环保早在2011年就开始在社区工作,2012年正式注册成立。至今,已在上海市静安区、普陀区、闵行区319个居民区推动垃圾分类工作,覆盖服务18万城市居民。基于十多年实战经验总结出的工作方法,在其他各省市如深圳、青岛、北京、长沙、苏州等城市也开始推广和使用,并取得了不错的反响。但值得注意的是,爱芬的这套方法是根植于社区的,通过赋能社区管理者、培育社区自身的力量来承担垃圾分类的工作,在一些社区基础比较弱的城市,要使用这套方法需要用很长的时间来培植社区的力量,会有难度。


郝利琼在演讲中提到,目前很多地方都喜欢做垃圾分类的活动,一个接一个的种类多样的活动,但特别要注意的是,所有的活动要指向一个目标:让居民真实分类。但不要为了办活动而办活动,这样起不到促进人的行为改变的效果。


与此同时,她也强调垃圾分类与社区治理两者之间密不可分。对于垃圾分类这样涉及到每个人每一天的事情,要动员居民本身就是有难度的。这就需要有效的社区工作,需要社区工作者发动更多志愿者加入到居民发动的工作里来,所以垃圾分类光靠一个外来机构如第三方组织是无法完成的,它一定要靠社区内部的力量来推进。


垃圾分类工作与每位城市居民生活息息相关,垃圾分类工作的责任主体是居民,不是物业,也不是居委会。一开始不少居民不能理解这一点,认为自己交了物业费,应该由物业公司来做。实际并非如此,垃圾分类是典型的分段责任制:在家中的垃圾分类和在社区的投放是居民的责任;在小区的二次分拣和分类驳运是物业的责任;分类清运到处理厂是清运公司的责任;分类处理是末端处理企业的责任。在垃圾分类这个系统链条上,任何一个环节首先要做好自己的本分,为下一个环节做好铺垫工作。


垃圾分类意识和行为改变,基于三方面的力量:其一是与居民的工作和生活相关,这就主要依靠个人的自觉和意识带来的行为转变,基于公民自觉;其二需要社区的规则约束,社区要建立适宜本社区的垃圾分类投放规则,指导居民按照规则投放;其三,需要社会的法律约束,即公权力的作用。垃圾分类能做得好,离不开公民的自觉和公众规则约束的共同合力。


为什么之前的垃圾分类工作很难持续?一方面是末端处理系统不完善,同时完整的社区可持续治理机制还未建成。每个人都有惰性,如果没有明确的规则,明确的监督机制,偷懒是常态。从社区治理的视角出发,垃圾分类是一个很好的居民参与社区建设的方式,使得社区自治得以可能。


“垃圾分类可以导向简单的命令和服从,也可以导向更可持续的协商和社区的自治”,郝利琼在现场详细分析了柔性引导和刚性约束的不同(详见表1)。想做好垃圾分类工作,需要刚性的约束,也需要柔性的引导。社区本身是由居民或业主自主管理的,是可以自主自决的,不一定非要在法律和政府管控下才做事。社区自身的建设和治理能力,可以通过一件一件类似垃圾分类这样的公共事务来实现社区治理能力的提升。


从更大层面来看,垃圾分类做得好一定是刚柔相济,既要有强有力的行政手段,更需要柔性的引导,使得社区拥有自我成长的空间,得以实现真正的社区自治。


影响垃圾分类实施的关键因子是什么


纵观中国垃圾分类推进工作的历程,可以发现行政色彩较为浓厚。早在2000年6月,北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门被确定为全国首批8个垃圾分类收集试点城市。2014年,住建部、国家发改委、财政部、环保部、商务部五部委又联合推进了新一轮生活垃圾分类示范城市(区)的试点工作,确立了第一批生活垃圾分类示范城市(区)26个。2018年1月,国家发展改革委、住房城乡建设部印发《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》(国办发〔2017〕26号),加快推进北京、天津、上海等46个重点城市先行先试,要求到2020年底46个重点城市将基本建成垃圾分类处理系统,2025年底前全国地级及以上城市将基本建成垃圾分类处理系统。由此可见,中国垃圾分类工作还是处于中央强制地方跟进的阶段,试点城市分布均匀,科学依据不足,行政色彩较浓。


据此,曾刚教授团队通过使用Probit模型,对全国46个垃圾分类重点城市进行计量分析,精准识别出了影响中国城市实行垃圾分类选取的五大关键因子,即城市规模、经济发展、产业结构、资源效率及创新绩效。为有序推进中国城市垃圾分类工作,研究进一步应用熵权TOPSIS分析法、空间计量分析模型等方法,使用垃圾分类城市筛选的关键因子,构建中国垃圾分类试点城市有序推进指标体系,对全国295座城市的垃圾分类有序推进程度进行评价,并依据统计学原理,筛选出中国有序推进垃圾分类的城市梯队,形成中国城市垃圾分类地图(详见图2)并在现场进行了首发。


研究结果显示第一梯队(38座城市)开展垃圾分类的条件是最好的,应立即实施垃圾分类;第二梯队(53座城市)条件基本具备但还不是特别好,建议在“十四五”期间逐步推广实施;第三梯队(75座城市)可暂缓到“十五五”期间再实施垃圾分类工作。另外,还有将近一半的城市,为了实现成本和效益的平衡,在未来十年内还不适应立刻上马垃圾分类工作。


对指数的空间集聚程度进行莫兰指数分析显示,I值高达0.221,即垃圾分类工作的空间溢出效应、空间联动效应显著。上海实施垃圾分类对长三角的影响很大。按区域来讲哪些省市先做,哪些省市后做也是非常重要的。在图2中可以看出,中国东部沿海地区是重头戏,长三角地区条件最好,珠三角次之。京津冀中虽然北京条件不错,但河北省条件比较差,这一区域的联动效应还未成气候。所以,长三角和珠三角城市群,应该是中国垃圾分类的重点推进区域。


在未来推进垃圾分类工作中,以下三方面的工作非常重要。


首先,重视垃圾分类的顶层设计。关注经济发展水平、产业结构、节能减排绩效、创新实力等垃圾分类前提条件,开展城市垃圾分类的门槛条件评价,避免“一哄而上”、“一哄而散”乱局出现。同时,制订全国统一的技术指南,在推广过程中有规范流程可依。尤其是在不同垃圾的命名上尽量统一,例如上海的“湿垃圾”和北京“厨余垃圾”,创新不必体现在这些方面,而是应该想方设法让环保和经济不脱钩,相互促进。


其次,分步骤实施城市垃圾分类工作。充分发挥长三角、珠三角中心城市及大城市的先行示范作用。同时,遵循中国经济社会发展的梯度水平,从东部到西部渐次展开,并与长江经济带发展、黄河生态保护及高质量发展等国家区域发展战略衔接。发达大城市先行,发达中小城市逐步跟进。尊重市场规律,科学有序推进城市垃圾分类工作。


最后,发展经济,为垃圾分类创造条件。如果没有经济基础,垃圾分类工作就没有实施的可行性。强推只会对城市的发展和市民的福利产生负面影响。应该通过垃圾分类工作,开创中国城市生产、生活、生态“三生”共赢的局面。日本通过垃圾分类及综合处置再利用的过程,减少了日本对国外资源的依赖。相较之下,中国南方城市的资源禀赋并不好,当前经济安全也存在很大的隐患。垃圾分类恰恰可以很好地缓解和弥补这一矛盾。


现场互动


问题一:垃圾分类实施以来,小区门卫与拾荒者之间矛盾激增,堪比城管与摆摊者。这中间的利益如何平衡呢?


郝利琼:确实很多人认为,垃圾分类之后,可回收物进了垃圾桶,拾荒者的生存空间在某些方面被剥夺了。这个问题也曾引起了很多不同的声音。我自己这么多年的观察是,像上海、北京这样的超大城市,这些年在城市管理上下了很多力气,通过旧城改造,拆违工程等,使原本存在的小型回收公司的生存空间压缩,不少拾荒者也因此离开。不知道大家注意过没有,以前小区门口有很多收破烂的小贩,现在都没有了。现在,居民们都将可回收物直接送给保洁员了。随着城市治理水平和环境改善,拾荒者逐渐消失,回流或者转行。我认为这是一个趋势。


以台湾地区为例,在台北,拾荒是被严令禁止的。不管垃圾的价值是多少,居民都要无偿给政府,不能买卖。而目前,在上海,小区居民中也有一群居民拾荒者,有的是困难群体,通过收集可回收物增加一定的收入;有的就是一种个人生活习惯。随着城市治理水平的不断提高以及居民收入水平的逐步增长,拾荒群体会自然流失,城市的垃圾回收会变得更加规范。


关于拾荒者和垃圾分类的关系,巴西做得比较好,把拾荒者转成正规军,参与到垃圾治理的行列里来。中国也有城市在做这样的尝试,将拾荒者引导转化为了垃圾分类工作的参与者,这些做法非常值得推广。


问题二:垃圾分类后会不会带来更大的环境问题,比如塑料袋泛滥,给生态环境带来了新的压力?我们总说一个城市的文明程度,与主干道上垃圾桶的数量和密度相关,如今突然减桶带来了很多问题。垃圾分类在一定程度上增加了很多的成本投入,如何看待这一成本代价和产出收益呢?


郝利琼:垃圾袋的问题,我也挺焦虑的。比如一些大型物业公司的管理规范,给每个垃圾桶套很大的垃圾袋,而且垃圾收得特别勤,导致浪费了大量的垃圾袋,这个环境成本太大了。我说能不能少用一点,可对方说这是他们物业的操作规范。“减塑”一直是中国的痛点。比如说垃圾袋的问题,个人应该减少这个东西的用量。我家的湿垃圾,我就是直接用桶来装的,不套垃圾袋。这也是为什么我们要装洗手设备的原因。上海在这方面的治理工作将会更加精细,会一步步坚定地往下走。


“减桶”方面,上海市去年之前有8万个公共垃圾桶,分类后减到4万个。大家的感觉是找不到地方扔垃圾了。现在,上海的公共垃圾桶放在哪里?一个是路口,每个十字交叉路口一定有垃圾桶;另一个是公交车站。有垃圾就到这两个地方去扔。“减桶”也是一个规律性的东西,小区做垃圾分类也一样,是要定时定桶,也就是减少投放时间和点位。为什么要减?为了控制成本,管理的成本以及监督成本;还有,通过减少桶位来引导市民行为改变。比如上海是不主张大家在路上吃东西的,如果你吃完了一个苹果,对不起,果核请你放包里带回家丢。这是一种倡导。习惯的养成将减少收运频次,降低成本。城市治理越精细化,对成本的控制就会愈严苛。


曾刚:郝老师讲得很好。绿色发展、可持续发展以及循环经济中,日本和德国的经验值得我们借鉴。早在1994年,德国就颁布了《循环经济和废弃物处置法》。企业过度包装或是浪费资源都会被惩处。生产垃圾袋的企业要生产可以降解、可以回收的垃圾袋,这使得政府管理的成本并没有很大。循环经济立法就是为了转变人们的观念,变“物为我用”为“物尽其用”。引导人们建立“没有废物,只有放错了位置的资源”的观念,并保障自然资源得到最有效和最合理的利用。早期的新能源是政府花钱购买的,政府对太阳能发电企业进行补贴,同时对火电收取高额税收。通过结构调整,就可以迫使人们少生产垃圾。涨一倍的价格可能没感觉,但是涨十倍就不一样了,这里面肯定有一个平衡。政府通过调整结构,来改变人们的行为习惯。但一个习惯的养成需要时间,需要一个过程。


垃圾分类要因地制宜,也要统一规则,尽量减少不必要的麻烦和误会。此外,市民的法律意识也很重要。这是目前中国跟西方国家相比面临的另一个挑战。蔑视法律和社会规范的人,在欧洲是会被拘捕的。


问题三:垃圾分类把解决问题的终端压力让老百姓承担,比如限时定点还有湿垃圾的破袋等。为什么不让供应链来承担?养一个10万人的专业团队,把垃圾分类一条龙工作全部处理掉,从整个社会成本上考虑,或许是更好、更有效率的选择。


郝利琼:去年垃圾分类刚开始的时候,有一个帖子非常火,说“垃圾分类让996失去了扔垃圾的权利”。我觉得我们要承认垃圾分类给年轻人的生活带来了不方便。这是一个客观事实。如何在严格的规范和人的便利行为之间建立一套合理机制,这是一个社会治理的大问题。这其中有很多可以作为的空间,例如现在上海的每个小区都有误时投放点,24小时开放,你是可以扔垃圾的,但是可能要多走路。


去年上海开始实行垃圾分类之时,大家都在说,可能催生一个如你所说的垃圾分类代扔公司。但现在看,这类公司并没有发展下来,这说明什么,说明还没有市场。那么对不起,在目前没有相关产业帮助的情况下,你还是需要自己来做,没办法代劳。至于未来会不会催生新兴产业,我认为也是有可能的。可能是新的服务行业,可能是信息化、智能化趋势之下让垃圾桶更智能,这也是环保产业的创新方向。


曾刚:刚开始垃圾分类的时候,有的家庭就把垃圾放在门口,付费给楼道保洁员让他们来完成分类工作。但后来大家发现,首先垃圾分类没有那么麻烦,其次这样做邻居会用异样的眼光看待。一方面是小区管理能力的提高,另一方面是居民们认识的不断提高,觉得垃圾分类是一个国际化大都市居民应该具备的素养。未来我们应该系统梳理和分析不同的案例,制订出一套符合中国大陆目前发展阶段和经济实力的,不同于日本、德国的垃圾分类体系。